DISTINÇÃO ENTRE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GOVERNO E PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GESTÃO

A princípio, é importante trazer, nesse contexto, o art. 70 da Constituição Federal de 1988:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Conforme é posto no dispositivo acima, a prestação de contas é um dever constitucional a cargo de todo aquele que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos por parte dos gestores públicos. Desse modo, é possível perceber que é estabelecido um regime jurídico de controle externo da Administração Pública, cuja titularidade é atribuída ao Poder Legislativo, com o auxílio técnico dos Tribunais de Contas. No contexto do controle das finanças públicas, é fundamental distinguir dois tipos distintos de prestação de contas: a prestação de contas de governo e a prestação de contas de gestão. Embora ambas tenham por finalidade assegurar a responsabilidade na Administração Pública, seus objetivos, agentes responsáveis, natureza jurídica e efeitos são substancialmente distintos.

A prestação de contas de governo refere-se à análise macro da gestão orçamentária, financeira e patrimonial do ente federado como um todo – União, Estados, Distrito Federal ou Municípios. É elaborada, por exemplo, pelo chefe do Poder Executivo ao final de cada exercício financeiro, e abrange aspectos como o cumprimento de metas fiscais, os limites constitucionais e legais, e a efetivação de políticas públicas. Essas contas têm natureza política e, por força do art. 71, I, da Constituição Federal, são julgadas pelo Poder Legislativo, com base em parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas competente.

"A ausência de prestação de contas pelo gestor público pode acarretar diversas consequências jurídicas negativas"

Entretanto, a prestação de contas de gestão é dirigida à verificação dos atos de responsabilidade dos Administradores Públicos ou ordenadores de despesa no exercício de suas funções, independentemente de ocuparem a chefia do Executivo. Trata-se, portanto, de uma avaliação técnica, individualizada e direta sobre a regularidade das despesas, contratos, empenhos, movimentações de bens e valores públicos. Nos termos do art. 71, inciso II, da CF/882, as contas são julgadas exclusivamente pelos Tribunais de Contas, que podem, inclusive, imputar débito, multa e sanções administrativas, conforme o art. 71, §1o3.

A ausência de prestação de contas pelo gestor público pode acarretar diversas consequências jurídicas negativas, uma vez que tal omissão viola princípios constitucionais da Administração Pública e descumpre dever de transparência, podendo ensejar, inicialmente, a intervenção no Município, nos termos do art. 35, II, da Constituição Federal4; além disso, configura crime de responsabilidade, conforme o art. 1o, VI, do Decreto-Lei no 201/19675, cuja persecução independe de pronunciamento prévio da Câmara Municipal, dada a natureza típica da conduta; por fim, por se tratar de ilícito penal, a omissão pode justificar, durante a instrução criminal, a decretação de prisão preventiva e o afastamento cautelar do cargo, desde que presentes os requisitos do art. 312 do Código de Processo Penal6.

Embora a distinção entre os dois tipos de prestação de contas esteja claramente disposta na Constituição Federal, ainda assim foi objeto de intensos debates jurisprudenciais, sobretudo em relação à atuação dos prefeitos que acumulam a função de ordenador de despesas. O cerne da controvérsia esteve centrado na seguinte questão: quem tem competência para julgar as contas de gestão de prefeitos – o Tribunal de Contas ou o Poder Legislativo Municipal?

A partir do julgamento do RE 848.826/DF (Tema 835 da Repercussão Geral), em 10 de agosto de 2016, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que todas as contas dos prefeitos – tanto de governo quanto de gestão – deveriam ser julgadas pela Câmara Municipal, com o Tribunal de Contas atuando apenas como auxiliar por meio de parecer prévio, que só poderia ser afastado por dois terços dos vereadores. A decisão assentou que apenas o julgamento legislativo poderia produzir efeitos de inelegibilidade, com base no art. 1º, I, "g", da Lei Complementar n° 64/1990 (Lei das Inelegibilidades).

"A tese firmada pelo STF nesse julgado estabelece que a atuação dos Tribunais de Contas no julgamento de contas de gestão é autônoma, técnica e independe de ratificação política, e que esses tribunais têm competência plena para imputar débito, aplicar multa e responsabilizar administradores públicos por irregularidades apuradas na gestão orçamentária e financeira."

Contudo, esse entendimento passou a ser criticado por doutrina especializada e por órgãos de controle, como a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas, sob o argumento de que a interpretação do STF causava insegurança jurídica e desconsiderava a separação funcional prevista no art. 71 da CF/88. Segundo esse posicionamento, o julgamento técnico das contas de gestão seria essencial para o efetivo controle dos atos administrativos, e o Legislativo deveria se limitar à análise política das contas de governo.

Diante disso, em 21 de fevereiro de 2025, no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceitos Fundamentais (ADPF) 982, proposta pela Atricon e relatada pelo ministro Flávio Dino, o Supremo Tribunal Federal revisitou e reformulou seu entendimento anterior, reafirmando que as contas de gestão — inclusive aquelas apresentadas por prefeitos que atuam como ordenadores de despesa — devem ser julgadas diretamente pelos Tribunais de Contas, sem necessidade de posterior deliberação pelo Poder Legislativo. A decisão teve repercussão relevante e restabeleceu os limites traçados pelo texto constitucional, distinguindo de forma definitiva as competências atribuídas aos Tribunais de Contas e aos órgãos legislativos.

A tese firmada pelo STF nesse julgado estabelece que a atuação dos Tribunais de Contas no julgamento de contas de gestão é autônoma, técnica e independe de ratificação política, e que esses tribunais têm competência plena para imputar débito, aplicar multa e responsabilizar administradores públicos por irregularidades apuradas na gestão orçamentária e financeira. Por consequência, eventual reprovação dessas contas, desde que não tenha relação direta com a condução política do governo, não enseja inelegibilidade automática, salvo se houver também reprovação das contas de governo pela Câmara Municipal.

Esse posicionamento, na verdade, foi reafirmado no julgamento do ARE 1.436.197 (Tema 1.287 de Repercussão Geral), em 12 de janeiro de 2024, no qual o STF declarou que os Tribunais de Contas possuem autonomia constitucional para aplicar sanções administrativas, como débito e multa, mesmo sem ratificação legislativa, reforçando a distinção entre o controle técnico dos Tribunais e o controle político das Casas Legislativas.

Nessa conjuntura, a distinção entre contas de governo e contas de gestão reside na sua natureza, finalidade e agentes competentes para o julgamento. As contas de governo têm caráter político, são apresentadas pelos chefes do Executivo e julgadas pelo Legislativo com parecer dos Tribunais de Contas. Já as contas de gestão têm natureza técnica, são de responsabilidade dos gestores e ordenadores de despesas, e são julgadas diretamente pelos Tribunais de Contas, inclusive no caso dos prefeitos. O atual entendimento do STF, alinhado à Constituição Federal, reforça a separação funcional entre o controle técnico – Tribunais de Contas – e o controle político – Poder Legislativo –, de modo a fortalecer os mecanismos de responsabilização e transparência na gestão pública.

Por fim, conforme a evolução jurisprudencial e a interpretação sistemática da Constituição Federal, prevalece no atual ordenamento jurídico brasileiro que a prestação de contas de gestão deve ser julgada diretamente pelos Tribunais de Contas, inclusive nos casos em que o prefeito, além de chefe do Executivo, atua como ordenador de despesas. Reitera-se que tal entendimento foi consolidado pelo STF no julgamento da ADPF 982, na qual a Corte reafirmou que o julgamento das contas de gestão possui natureza técnica, autônoma e não depende de deliberação posterior do Poder Legislativo.

Assim, é evidente que o que prevalece é a análise técnica das contas de gestão pelos Tribunais de Contas, enquanto o julgamento das contas de governo, de natureza política, permanece sob a competência do Poder Legislativo, com base em parecer prévio. A distinção entre as duas modalidades de prestação de contas vem a garantir a efetividade do controle externo e a adequada responsabilização dos gestores públicos, conforme preceitua o art. 71 da Constituição Federal.