REITERAÇÃO DE DILIGÊNCIA E PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA: ANÁLISE DO ACÓRDÃO 965/2025 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

A prescrição administrativa representa um dos institutos mais sensíveis do direito público brasileiro, situando-se na tensão permanente entre a necessidade de responsabilização dos agentes públicos e a garantia da segurança jurídica dos administrados. No âmbito do controle externo, essa tensão adquire contornos ainda mais complexos, considerando o papel constitucional dos Tribunais de Contas como guardiões do patrimônio público e a exigência de que o próprio Estado atue com eficiência e celeridade.

Ao longo de meio século, o Tribunal de Contas da União (TCU) consolidou a leitura de que os créditos públicos apurados pelas Cortes de Contas seriam imprescritíveis, consagrada na Súmula TCU 282 (“As ações de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de dano ao erário são imprescritíveis”). Apesar de críticas doutrinárias esparsas, o entendimento permaneceu hegemônico até a virada imposta pelo Supremo Tribunal Federal.

A guinada veio com o Tema 899 do STF. Em resposta, foi editada a Resolução TCU 344/2022 e, posteriormente, a 367/2024. Esses atos normativos fixaram um prazo para as pretensões punitiva e ressarcitória e disciplinaram os termos iniciais, causas interruptivas, impeditivas, suspensivas e a chamada prescrição intercorrente.

Apesar do novo marco normativo, a matéria permanece longe de um consenso. Três eixos concentram as divergências: termos iniciais de contagem; marcos interruptivos; e o conceito de “ato inequívoco de apuração”.

A hipótese do inciso II do art. 5º da Resolução 344/2022 — “qualquer ato inequívoco de apuração do fato” — continua sendo o terreno mais controvertido do regime prescricional. Em 30 de abril de 2025, contudo, o Plenário do TCU deu um passo decisivo para pacificar o tema, ao julgar o Processo 017.695/2014-7 (Acórdão 965/2025). O Tribunal delimitou, com maior objetividade, quais atos realmente interrompem o quinquênio e quais não passam de impulsos meramente burocráticos.

No julgamento do processo 017.695/2014-7, que culminou no Acórdão 965/2025 do Plenário do TCU, o ministro Weder Oliveira iniciou seu voto contextualizando a importância de estabelecer critérios objetivos para os marcos interruptivos da prescrição no âmbito das Cortes de Contas, especialmente após a entrada em vigor da Resolução 344/2022. O relator alertou para os riscos de uma interpretação elástica da norma, que poderia acabar reintroduzindo, pela via indireta, a lógica da imprescritibilidade outrora adotada pelo Tribunal.

Ao analisar os autos, Weder Oliveira reconheceu que a primeira diligência enviada pelo TCU ao Cade, em 7 de março de 2019, configurava um ato inequívoco de apuração, nos termos do art. 5º, II, da Resolução 344. Essa diligência, segundo ele, demonstrava a iniciativa da Corte em reunir elementos para elucidar os fatos sob investigação e, portanto, era apta a interromper validamente o prazo prescricional.

No entanto, o ponto central do voto — e que deu relevo ao julgamento — foi a análise da reiteração dessa mesma diligência, feita em 13 de junho de 2019, diante da inércia do Cade em responder. O relator sustentou que essa repetição, embora formalmente vinculada ao mesmo objeto da primeira solicitação, não agregava nenhum conteúdo novo à investigação e, por isso, não poderia ser considerada novo marco interruptivo. Para ele, permitir que reiterações burocráticas ou simples cobranças administrativas interrompessem novamente o prazo configuraria uma distorção do instituto da prescrição, transformando-o em mera formalidade esvaziada de função garantidora.

Com base nisso, defendeu que a reiteração não poderia ser aceita como ato de apuração, apta a interromper a prescrição, nos moldes exigidos pela Resolução. Mais ainda, argumentou que a demora na resposta do Cade não poderia justificar a extensão do prazo em favor da Administração. Pelo contrário, frisou que a inércia de um órgão público não pode ser usada como pretexto para neutralizar a passagem do tempo contra o próprio Estado, sob pena de se fragilizar a segurança jurídica dos jurisdicionados.

Encerrando o voto, o ministro Weder Oliveira concluiu pelo reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva, uma vez que, passados mais de cinco anos desde o primeiro ato interruptivo, sem que outro válido tenha ocorrido, restava fulminada a possibilidade de aplicação de sanção.

O voto do ministro recebeu crítica da procuradora-geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, que afirmou que a Corte não poderia ficar à mercê de outros órgãos, ainda que vinculados à União Federal. No caso em análise, segundo a procuradora, não houve inércia do TCU, mas sim do Cade. A representante do Ministério Público questionou, em tom de provocação: se a unidade técnica tivesse aplicado multa e determinado nova diligência, o relator entenderia que isso interromperia a prescrição? “Ou seja, a gente está na mão de um órgão externo ao Tribunal para determinar ou não a prescrição dos processos aqui dentro.”

O relator reiniciou sua fala com uma indagação igualmente provocativa: “A unidade técnica reiterou a diligência em três meses. Se tivesse feito em trinta e cinco meses, mudaria alguma coisa?” A pergunta buscava relativizar o critério meramente temporal e chamar atenção para o conteúdo efetivo do ato reiterado. Segundo ele, o ponto central não é o momento em que se reitera, mas a natureza do ato — ou seja, se ele interfere, de forma relevante, no curso da apuração.

Com isso, o ministro reforçou que a simples repetição de uma solicitação não se qualifica como ato inequívoco de apuração, especialmente quando a diligência original já havia sido expedida de forma válida e eficaz. O fato de um órgão do Estado (como o Cade) demorar a responder não transforma a reiteração em algo substantivo. O primeiro ato — a requisição inicial — é o que deve ser considerado relevante; a repetição, por sua vez, não tem o mesmo peso jurídico ou investigativo.

“A simples repetição de uma solicitação não se qualifica como ato inequívoco de apuração, especialmente quando a diligência original já havia sido expedida de forma válida e eficaz”

Ele também enfatizou que a prescrição intercorrente não deve ser tratada como secundária ou menos relevante do que a prescrição ordinária. Ambas são expressões do mesmo princípio: a exigência de que o Estado atue com celeridade e responsabilidade. Se o Estado contribui para a paralisação do processo, seja por omissão ou morosidade, deve arcar com os efeitos dessa conduta.

Finalizando sua manifestação, o relator reconheceu a importância do caso concreto, mas alertou que o julgamento deveria servir de baliza para os processos futuros. Ao reafirmar que a reiteração de diligência não configura, por si só, causa interruptiva, ele buscou fortalecer o entendimento técnico-jurídico do Tribunal, sem abrir margem para interpretações que esvaziem os mecanismos de responsabilização efetiva do Estado pela sua inércia.

O ministro Anastasia, por sua vez, pontuou que a questão da prescrição deve ser analisada à luz de dois fundamentos principais: a segurança jurídica da sociedade e a necessidade de induzir a eficiência da administração pública. Enfatizou que a prescrição não existe para proteger o Estado, mas sim para evitar que o cidadão fique indefinidamente à mercê da atuação do poder público.

O ministro demonstrou inquietação com a postura do próprio Estado no caso concreto, particularmente a inércia do Cade ao não responder tempestivamente à diligência enviada pelo TCU. Ele reconheceu que a primeira diligência (de 07/03/2019) configurava impulso válido do processo. Contudo, deixou claro que a mera reiteração do pedido, feita em 13/06/2019, não possuía força interruptiva: era um ato vazio, desprovido de impulso instrutório real.

Para ele, permitir que reiterações como essa reiniciem a contagem do prazo prescricional equivaleria a admitir uma prática sem limite — ad infinitum — que esvaziaria completamente a lógica da prescrição. Destacou ainda que a jurisprudência brasileira, inclusive no Supremo Tribunal Federal, caminha para o reconhecimento de uma única causa interruptiva válida por processo, tanto no controle interno quanto no externo. A multiplicação de causas interruptivas não encontra respaldo no atual entendimento do STF, alertou.

Assim, concluiu acompanhando o voto do relator, para reconhecer a prescrição da pretensão punitiva com base na ausência de atos efetivamente interruptivos, responsabilizando o Estado — como um todo — por sua falta de diligência.

Em sua manifestação, o ministro Bruno Dantas destacou que a prescrição deve ser compreendida como uma sanção imposta ao Estado pela sua própria inação, e não como uma punição direcionada ao TCU. Para ele, a inércia não é individual, mas institucional, pois decorre do conjunto de órgãos que compõem o Estado. Por isso, o curso do prazo deve ser interpretado contra a máquina pública como um todo, e não apenas contra o órgão julgador. Essa visão reforça a lógica da responsabilização estatal e a centralidade da segurança jurídica como fundamento do instituto da prescrição.

O ministro pontuou a importância de as unidades técnicas adotarem medidas eficazes (multas coercitivas, despacho decisório), em vez de sucessivas cobranças.

Por fim, o ministro Augusto Nardes reforçou a linha argumentativa dos ministros Weder Oliveira e Antônio Anastasia, declarando sua intenção de acompanhá-los no julgamento. Ponderou que a clareza do debate o convenceu a aderir ao entendimento de que a reiteração da diligência não possui natureza interruptiva. Aproveitou também para refletir sobre o futuro do controle externo, destacando que os avanços em governança e inteligência artificial, nos próximos dois ou três anos, serão capazes de superar, em termos de eficiência e precisão, o progresso acumulado nas últimas duas décadas. Para ele, esse salto tecnológico será decisivo para evitar a inadmissível morosidade do Estado brasileiro no trato com seus jurisdicionados.

O julgamento do Acórdão 965/2025 pelo Plenário do TCU marca um ponto de inflexão na aplicação do regime prescricional no controle externo brasileiro. Pela primeira vez, o Tribunal estabeleceu critérios objetivos e restritivos para caracterizar os “atos inequívocos de apuração”, visando encerrar o ainda vasto campo de incerteza interpretativa.

O precedente consolidou três diretrizes fundamentais:

1. Critério da substancialidade: apenas atos com conteúdo investigativo novo interrompem a prescrição.

2. Vedação às reiterações vazias: meras cobranças administrativas não reiniciam o prazo prescricional.

3. Responsabilização estatal ampla: a inércia de qualquer órgão público prejudica o Estado como um todo.

Essa decisão produzirá efeitos concretos em três dimensões:

• Para os jurisdicionados: maior segurança jurídica e previsibilidade nos processos de controle externo.
• Para o TCU: necessidade de reformular práticas processuais, priorizando atos decisórios substantivos em detrimento de diligências meramente formais.
• Para outros Tribunais de Contas: criação de paradigma interpretativo que influenciará decisões em âmbito estadual e municipal.

Propõe-se, como desdobramento natural desta análise, a edição de uma lei federal que uniformize os prazos prescricionais para todos os Tribunais de Contas do país. Entende-se que tal medida eliminaria as divergências interpretativas observadas entre órgãos de controle, fortaleceria a segurança jurídica em âmbito nacional e estabeleceria marcos normativos claros para a atuação fiscalizatória.

Enquanto essa solução legislativa não se concretiza, o Acórdão 965/2025 representa um marco civilizatório no controle externo brasileiro, equilibrando a necessidade de responsabilização com os princípios da segurança jurídica e da eficiência administrativa.

A mensagem é clara: o Estado não pode mais se beneficiar de sua própria inércia. A prescrição deixa de ser exceção para se tornar regra de responsabilização da máquina pública, inaugurando uma nova era no controle externo brasileiro.