SOCIEDADES COOPERATIVAS EM LICITAÇÕES PÚBLICAS: ENTRE O MITO DA PROIBIÇÃO E PERMISSÃO EXPRESSA NA LEI 14.133/2021

As cooperativas possuem natureza jurídica própria e caráter civil, sendo reconhecidas como sociedades de pessoas organizadas com base na colaboração entre seus membros e na busca de objetivos comuns (Brasil, 1971). Nos termos do art. 4 da Lei Federal no 5.764/19711, distinguem-se das sociedades empresárias tradicionais porque sua atuação não se orienta pela obtenção de lucro, mas pelo atendimento das necessidades econômicas e sociais dos próprios cooperados, que participam simultaneamente da organização da entidade e dos resultados da atividade desenvolvida.

Sua estrutura é marcada pela gestão democrática, pela adesão voluntária e pela autonomia organizacional, elementos que reforçam o caráter coletivo e participativo desse modelo societário (Organização Internacional do Trabalho, 2002). Além disso, a Lei Federal 5.764/71 estabelece que o vínculo existente entre cooperativa e cooperado é de natureza associativa, e não empregatícia, o que evidencia a singularidade de seu regime jurídico.

A relevância das cooperativas no ordenamento jurídico brasileiro é reforçada pela própria Constituição Federal de 1988, que adotou postura expressa de incentivo ao cooperativismo como instrumento de desenvolvimento econômico e social.

O art. 5º, inciso XVIII da Constituição de 1988, assegura a liberdade de criação de cooperativas e veda a interferência estatal em seu funcionamento. Já o seu art. 174, §§ 2º e 4º, atribui ao Estado o dever de apoiar e estimular o cooperativismo, reconhecendo sua importância para o desenvolvimento nacional. Esse fomento e apoio ocorre por parte do Estado do Rio Grande do Norte, através da Lei Estadual no 8.553/20042, a qual institui a política de apoio ao cooperativismo.

Nesse contexto, a Constituição não apenas reconhece a especificidade jurídica das cooperativas, mas também lhes confere papel estratégico na promoção da inclusão econômica e da organização produtiva, aspecto que se torna especialmente relevante quando se discute sua participação nas contratações públicas, entre a possibilidade de admissão e a imposição de condicionantes legais.

A PERMISSÃO CONCEDIDA PELA LEI No 14.133/2021
A Lei Federal no 14.133/20213 consolidou, no âmbito das contratações públicas, a possibilidade de participação de sociedades cooperativas nos procedimentos licitatórios, alinhando-se ao tratamento constitucional de incentivo ao cooperativismo. Essa diretriz aparece de forma expressa no art. 164, que admite a atuação de cooperativas nas licitações, desde que observadas condições capazes de assegurar a compatibilidade entre a natureza cooperativa e o regime jurídico da contratação administrativa.

A autorização legal, contudo, não possui caráter absoluto. A participação depende do cumprimento de requisitos delineados nos incisos I a IV da Lei supracitada, aos quais devem demonstrar a regularidade da cooperativa e a autenticidade de seu funcionamento.

Exige-se que sua constituição e operação estejam em conformidade com a legislação específica do setor cooperativo, especialmente a Lei Federal no 5.764/1971, a Lei Federal no 12.690/20125 e, quando pertinente, a Lei Complementar Federal no 130/20096 (Brasil, 2021). Também é necessário que a entidade demonstre atuação em verdadeiro regime cooperado, com repartição efetiva de receitas e despesas entre os associados, afastando modelos meramente formais que ocultem relações típicas de intermediação de mão de obra (Brasil, 2021).

Outro ponto relevante é que o objeto licitado deve admitir execução por qualquer cooperado que detenha a qualificação exigida, preservando a impessoalidade da contratação (Brasil, 2021). Por essa razão, a Administração não pode indicar previamente quais cooperados executarão o serviço, sob pena de desvirtuar a lógica coletiva da organização cooperativa.No caso das cooperativas de trabalho, exige-se ainda que os serviços estejam previstos em seu objeto social e sejam prestados de forma compatível com sua estrutura organizacional (Brasil, 2021).

A lei também reforça a proteção à competitividade ao vedar condutas administrativas que restrinjam injustificadamente a participação de cooperativas. Nesse sentido, o art. 9o7 da Lei Federal 14.133/2021 impede a adoção de medidas que comprometam a disputa em igualdade de condições, inclusive quando envolvem esse tipo societário.

Além disso, quando admitidas no certame, as cooperativas podem usufruir dos benefícios conferidos às microempresas e empresas de pequeno porte (Brasil, 2006), desde que atendam aos limites legais de receita bruta (Brasil, 2021). Isso permite, por exemplo, o acesso a preferências em caso de empate e a participação em contratações reservadas de menor valor.

Mesmo diante dessa abertura normativa, permanece o dever da Administração de examinar se a natureza do serviço é compatível com a atuação autônoma dos cooperados, pois a contratação pública não pode gerar subordinação direta nem transformar a cooperativa em simples fornecedora de mão de obra, descaracterizando sua função jurídica e comprometendo a legalidade da contratação (Tribunal de Contas da União, 2025).

Assim, a nova disciplina legal revela que a participação das cooperativas em licitações é admitida, mas condicionada à preservação de sua identidade institucional e à observância das exigências próprias do interesse público.

O HISTÓRICO DE RESTRIÇÕES E A JURISPRUDÊNCIA DEFENSIVA
A participação de cooperativas em licitações públicas nem sempre foi tratada de forma permissiva no ordenamento brasileiro. Durante muitos anos, consolidou-se uma postura restritiva por parte da Administração Pública e dos órgãos de controle, motivada pelo uso indevido de cooperativas como mecanismo de intermediação de mão de obra e de supressão de direitos trabalhistas.

No âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), o receio na contratação ocorreu pela má interpretação da Súmula no 2818 do TCU que veda a participação de cooperativas em licitação quando pela natureza do serviço apresentam subordinação jurídica, pessoalidade e habitualidade. A compreensão predominante era a de que tais características contrariavam a lógica do cooperativismo, fundada na autonomia dos associados.

Mas antes mesmo desse posicionamento já havia o receio da responsabilização subsidiária da Administração Pública em demandas trabalhistas, especialmente diante da Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho9. Caso a cooperativa fosse posteriormente reconhecida como fraudulenta, o ente público poderia ser chamado a responder pelos encargos trabalhistas inadimplidos, o que gerava preocupação quanto à proteção do erário e incentivava a adoção de cláusulas restritivas nos editais (Ferreira, 2013).

Essa orientação restritiva produziu reflexos imediatos na atuação administrativa, gerando receio entre os entes públicos e incentivando a inserção de cláusulas genéricas de exclusão de cooperativas nos editais licitatórios. Durante esse período, prevaleceu a compreensão de que a simples possibilidade de existência de subordinação na execução contratual seria suficiente para afastar previamente a participação dessas entidades, mesmo sem análise concreta da forma de organização da cooperativa ou das condições específicas do serviço licitado (Ferreira, 2013).

Um dos principais marcos dessa fase foi o Termo de Conciliação Judicial firmado em 2003 entre a União e o Ministério Público do Trabalho, pelo qual a Administração Pública Federal assumiu o compromisso de não contratar, por meio de cooperativas, serviços cuja execução exigisse subordinação direta (Ferreira, 2013). A partir desse entendimento, determinadas atividades passaram a ser consideradas incompatíveis com o regime cooperativo, especialmente aquelas relacionadas a serviços contínuos e rotineiros, como limpeza, vigilância, recepção e apoio administrativo.

A superação gradual desse modelo ocorreu com a Lei Federal no 12.690/2012, que passou a vedar restrições genéricas à participação de cooperativas em licitações. Mais recentemente, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União evoluiu para reconhecer que a exclusão prévia não pode se basear apenas na natureza do serviço, mas deve considerar a efetiva idoneidade da cooperativa, sua estrutura de autogestão e a autonomia dos cooperados (Tribunal de Contas, 2022).

No Acórdão no 1.587/2022 – TCU, o relator Ministro Augusto Sherman Cavalcanti afirmou expressamente que não subsiste fundamento jurídico para restrições abstratas fundadas em mera presunção de irregularidade, destacando que:

Em vista da inovação normativa e do manifesto interesse do constituinte, considero indevida a vedação genérica às cooperativas para participação em licitações, motivada pela mera suspeita de que o serviço em questão envolve subordinação e pessoalidade. (Tribunal de Contas da União, 2022)
Esse entendimento reforça que o controle administrativo deve recair sobre a verificação concreta da legalidade da cooperativa, e não sobre exclusões prévias baseadas apenas no tipo de serviço. A orientação atual, portanto, exige motivação específica para eventual restrição, em conformidade com o regime inaugurado pela Lei no 14.133/2021, que passou a privilegiar a ampla competitividade associada à fiscalização da efetiva autonomia cooperativa.

"Se antes predominava uma lógica de restrição preventiva, fundada no receio de fraudes trabalhistas e na exclusão de cooperativas de determinados certames, o cenário normativo atual passou a privilegiar a liberdade de participação"

A MUDANÇA DE PARADIGMA: É PROIBIDO PROIBIR
A disciplina jurídica das cooperativas nas contratações públicas passou, nos últimos anos, por uma mudança significativa de orientação. Se antes predominava uma lógica de restrição preventiva, fundada no receio de fraudes trabalhistas e na exclusão de cooperativas de determinados certames, o cenário normativo atual passou a privilegiar a liberdade de participação, condicionada à verificação concreta da regularidade do modelo cooperativo.

Como já delimitado, o marco inicial dessa mudança foi a Lei no 12.690/2012, que rompeu com a lógica anterior ao estabelecer expressamente que cooperativas de trabalho não podem ser impedidas de participar de licitações quando o objeto contratado estiver relacionado às atividades previstas em seu estatuto social (Gusmão, 2014).

O debate deixou de se concentrar no tipo de atividade contratada e passou a recair sobre a forma concreta de execução do serviço (Tribunal de Contas, 2022). O ponto central passou a consistir na verificação de que a cooperativa atua com autonomia efetiva, autogestão e real repartição de resultados entre os cooperados, ou, ao contrário, se apenas reproduz uma estrutura de subordinação incompatível com sua natureza jurídica, como no caso julgado no Acórdão no 2463/2019 do TCU10.

A atuação do Tribunal de Contas da União, em decisões mais recentes passou a afastar vedações automáticas fundadas apenas em presunções abstratas. A orientação atual, conforme o Acórdão no 2777/2017 do TCU11 reconhece que mesmo serviços tradicionalmente vistos como sensíveis podem ser executados por cooperativas, desde que haja efetiva autonomia dos cooperados e ausência de comando hierárquico típico de relação empregatícia. O Tribunal de Contas do Distrito Federal na Decisão no 278/201512, já havia firmado entendimento quanto à ilegalidade na proibição da participação das cooperativas em licitações públicas.

Nesse novo contexto, as restrições históricas derivadas do Termo de Conciliação Judicial de 2003 perderam centralidade prática, pois o regime inaugurado pela Lei no 14.133/2021 passou a exigir critérios objetivos de habilitação em substituição às antigas exclusões generalizadas. O art. 16 da nova lei consolidou essa diretriz ao estabelecer requisitos específicos para a contratação de cooperativas, deslocando o controle para a comprovação da legalidade e da autenticidade do regime cooperado (Tribunal de Contas da União, 2022).

A consequência direta dessa mudança é a substituição da lógica de exclusão pelo dever de fiscalização. A Administração Pública continua obrigada a proteger o interesse público, mas agora deve fazê-lo por meio da análise concreta da idoneidade da cooperativa, da compatibilidade do modelo de gestão e da inexistência de fraude, e não por meio do afastamento automático de todo o setor cooperativo (Tribunal de Contas, 2019).

O paradigma atual, portanto, afirma a liberdade de competição sem afastar o controle administrativo: admite-se a participação das cooperativas, mas exige-se que sua atuação corresponda efetivamente aos princípios que justificam o tratamento jurídico diferenciado conferido ao cooperativismo.

"A contratação de cooperativas não apenas é juridicamente permitida, mas deve ser considerada de forma ativa pelos entes públicos como instrumento legítimo de ampliação da competitividade"

A superação das antigas vedações genéricas revela que o problema jurídico nunca esteve na natureza cooperativa em si, mas na utilização indevida desse modelo para encobrir relações de subordinação incompatíveis com sua finalidade institucional (Tribunal de Contas da União, 2019). Por essa razão, o critério contemporâneo desloca-se corretamente da exclusão abstrata para o controle concreto da legalidade, exigindo da Administração Pública capacidade técnica para identificar cooperativas efetivamente regulares, estruturadas em autogestão, com repartição real de resultados e autonomia dos cooperados.

Nesse cenário, entende-se que a contratação de cooperativas não apenas é juridicamente permitida, mas deve ser considerada de forma ativa pelos entes públicos como instrumento legítimo de ampliação da competitividade e de promoção do desenvolvimento socioeconômico. Isso porque o próprio texto constitucional atribui ao Estado o dever de estimular o cooperativismo, de modo que a contratação pública, enquanto importante mecanismo de circulação econômica, também se apresenta como espaço de concretização desse mandamento constitucional.

Sob essa perspectiva, afastar cooperativas sem motivação individualizada significa contrariar não apenas a legislação infraconstitucional vigente, mas também a diretriz constitucional de fomento a formas associativas de produção e organização econômica. A exclusão somente se justifica quando houver demonstração objetiva de incompatibilidade entre o objeto contratado e a forma de execução proposta, ou quando identificados elementos concretos de fraude, desvirtuamento ou ausência de autonomia.

Defende-se, portanto, que a Administração Pública deve adotar postura juridicamente equilibrada: nem permissividade acrítica, nem restrição automática. O caminho adequado é o da contratação motivada, precedida de análise técnica rigorosa, fiscalização efetiva e observância dos requisitos previstos no art. 16 da nova lei de licitações. Essa postura permite proteger o interesse público sem esvaziar a função econômica e social das cooperativas.